Het kabinet heeft een adviescommissie gevraagd te onderzoeken hoe burgers beter betrokken kunnen raken bij het klimaatbeleid. De commissie onderzoekt in het bijzonder de mogelijkheid van een burgerforum, waarbij een representatieve groep burgers beleid bedenkt of hierover adviseert.
Betrokkenheid van burgers (net als andere stakeholders) is een belangrijke voorwaarde voor het slagen van de energietransitie. Burgerpanels kunnen daarom een bruikbaar aanvullend middel zijn in het klimaatdebat. De effectiviteit van een burgerpanel hangt echter sterk af van hoe ze precies wordt ingericht. De ervaring van Publyon SOM leert dat vijf overwegingen kunnen bijdragen aan het succes van burgerpanels:
1. Gebruik burgerpanels in een vroege fase van besluitvorming
Burgerpanels zijn vooral effectief in een vroege fase van besluitvorming. In deze fase kan de input van het panel daadwerkelijk meegenomen kan worden in beleidskeuzes. In Frankrijk heeft president Macron een burgerconventie voor het klimaat ingesteld. Dit is een gezelschap van 150 door loting bij elkaar gebrachte mensen. Zij konden voorstellen doen voor het klimaatbeleid. De vraag die voorlag was breed: hoe kunnen we tot 2030 de uitstoot van broeikasgassen met minstens 40% verminderen op sociaal rechtvaardige wijze?
Het is de vraag of het ophalen van dergelijke input voor Nederlands klimaatbeleid niet al een gepasseerd station is. Het Klimaatakkoord is namelijk in 2019 al gesloten, en de Regionale Energie Strategieën (RES) zijn al in een vergevorderd stadium. Er is daarom veel minder ruimte om nieuwe ideeën en voorstellen nog mee te nemen, zonder het Klimaatakkoord open te breken en de onderhandelingen te heropenen.
2. Zorg voor een brede vraagstelling
Ook bij klimaatbeleid op lokaal niveau is het van belang dat de vraagstelling breed genoeg blijft. Bij participatietrajecten rondom de Regionale Energie Strategieën hebben wij meermaals gezien hoe weerstand ontstaat doordat mensen de kaders van participatie als te nauw ervaren. Mensen konden meedenken over zon- of windenergie, maar een discussie over kernenergie of waterstof was uitgesloten: dat valt immers buiten de kaders van de RES’en.
Het risico bij een institutionele aanpak van participatie, zoals bij burgerpanels, is dat men denkt vanuit de doelen van de overheid, in plaats van vanuit het perspectief van de burger zelf. Als die niet op elkaar aansluiten zie je vaak dat mensen zich alsnog buiten de formele participatietrajecten om gaan organiseren.
De vraagstelling aan een burgerpanel moet dus breed genoeg zijn, en niet op voorhand al ideeën en voorstellen uitsluiten. Idealiter kunnen bewoners zelf (mee)bepalen over welke vraagstukken een burgerpanel zich buigt.
3. Maak van tevoren duidelijk wat er met het advies gedaan wordt
Een belangrijke factor in het succes van burgerpanels is duidelijkheid over wat er gedaan wordt met de adviezen. Voor president Macron was dat het volgende: hij zou de voorstellen zonder filter voorleggen aan het parlement, hij zou ze meenemen in concrete beleidsdoelen of de adviezen zouden terugkomen in een referendum. De verhoudingen met het burgerberaad verzuurden desalniettemin toen president Macron toch een groot deel van de beleidsvoorstellen uiteindelijk niet overnam.
Sommigen suggereren dat van tevoren afgesproken kan worden met de gemeenteraad, Provinciale Staten of Tweede Kamer dat zij de voorstellen overnemen. Bij complexe en controversiële onderwerpen zoals het klimaatbeleid is er echter sprake van uiteenlopende waarden, botsende belangen en beperkte middelen. Het is een illusie te denken dat de introductie van een burgerpanel dergelijke vraagstukken depolitiseert. De afweging hiertussen is en blijft intrinsiek politiek, waarvoor de gezagsdragers verantwoordelijk zijn.
Voorkomen moet worden dat de verkozen volksvertegenwoordiging buiten spel wordt gezet door een niet-verkozen burgerberaad. Het advies van het burgerpanel moet vooral als input dienen voor de belangenafweging die volksvertegenwoordigers maken. Net als dat zij de input van andere participerende mensen en organisaties meenemen. De uitdaging is om de input van een burgerpanel serieus te nemen, terwijl volksvertegenwoordigers de adviezen formeel maar ook moreel als uitkomst van een bredere afweging eventueel naast zich neer kunnen leggen.
4. Behoud een sterke rol van de volksvertegenwoordiging
De gedachte achter het burgerpanel is dat mensen graag betrokken willen worden bij besluitvorming. Uit onze praktijkervaring blijkt inderdaad sommige mensen graag betrokken wil zijn bij besluitvorming, maar dat anderen (vaak een veel grotere groep) zich vooral vertegenwoordigd willen voelen.
Deze laatste groep vormt een groot deel van de ‘zwijgende meerderheid’, die vanwege uiteenlopende redenen zo moeilijk te verleiden is tot deelname aan participatietrajecten. Om ook deze laatste groep te bedienen, moet vooral de positie van de kiezer en de volksvertegenwoordiging versterkt in plaats van verzwakt worden.
5. Zet andere methodes in voor direct belanghebbenden
De commissie onderzoekt ook de inzet van burgerpanels bij lokale wind- en zonneparken. Een groep inwoners wordt dan bijvoorbeeld gevraagd om te zoeken naar locaties voor windmolens. Uiteindelijk komt het burgerpanel met een voorstel aan de gemeenteraad. Een burgerpanel is een effectief middel om inzichtelijk te maken wat een representatieve groep mensen denkt dat de beste oplossing is.
Desalniettemin is het goed om te beseffen dat inspraak van mensen in de beleidsvormende fase niet per se leidt tot draagvlak tijdens de implementatiefase. Het is namelijk geen garantie dat het voorstel van het burgerpanel op steun rekenen van de direct omwonenden. Een project raakt direct aan hun belangen als veiligheid en een fijne leefomgeving. Zij hebben zorgen over slagschaduw, geluidsoverlast, veiligheid en landschapsvervuiling. Die zorgen neemt een aselect burgerpanel, waar zij mogelijk niet in vertegenwoordigd waren, niet weg.
Voor deze groep direct belanghebbenden zijn andere vormen van participatie nodig. Hun betrokkenheid laat zich niet beperken tot alleen het zon- of windproject. In de praktijk zie je dat weerstand tegen een project, vaak gekoppeld is aan andere ontwikkelingen. Denk bijvoorbeeld aan de komst van een vervuilende industrie, het verdwijnen van gemeentelijke voorzieningen, en de verbreding van een weg. Methodes zoals de mutual gains benadering kunnen dan ingezet worden om te komen tot gedragen oplossingen.
Conclusie
Burgerpanels kunnen een bruikbaar middel zijn om betrokkenheid van burgers bij het klimaatbeleid te versterken. Mits het als aanvullend middel wordt gebruikt en ingebed wordt in het politieke proces. Een goede omgevingsanalyse met inzicht in de verschillende, vaak conflicterende, belangen is essentieel om het burgerpanel in samenhang met andere participatievormen en het democratisch proces goed in te richten.
